今天，史部長(zhǎng)的講話(huà)在八一建軍節(jié)當(dāng)日發(fā)布，在PPP圈引起的震動(dòng)，不亞于朱日和的大閱兵朋友圈的轟動(dòng)。
PPP2.0推行三年來(lái)，這是筆者看到的干貨多、力度大、問(wèn)題點(diǎn)到位的一次主管領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)，對(duì)當(dāng)前PPP推行初期出現(xiàn)的問(wèn)題的判斷和E20這兩年的呼吁相吻合。
簡(jiǎn)單說(shuō)幾個(gè)對(duì)環(huán)保行業(yè)影響很大的觀(guān)點(diǎn)及分析：
1、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和政府付費(fèi)類(lèi)PPP其實(shí)一直很容易分清，部長(zhǎng)發(fā)言政府付費(fèi)類(lèi)PPP可以堅(jiān)持的走下去（當(dāng)然后續(xù)還有附加條件），不必盲目悲觀(guān)。但是政府付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目還分可以按量結(jié)算的B類(lèi)項(xiàng)目和不能按量結(jié)算的C類(lèi)PFI類(lèi)項(xiàng)目，具體可以參見(jiàn)如下鏈接→ 薛濤：環(huán)保PPP年度盤(pán)點(diǎn)，分類(lèi)后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局
2、政府付費(fèi)類(lèi)PPP里，采用可用性付費(fèi)的（那么就是筆者所說(shuō)的C類(lèi)項(xiàng)目），如果績(jī)效付費(fèi)占比很低，那么就有部長(zhǎng)發(fā)言中所說(shuō)成為“政府兜底”的擴(kuò)大地方負(fù)債類(lèi)的負(fù)面屬性的極大可能，也有部長(zhǎng)后期發(fā)言中所說(shuō)某些PPP項(xiàng)目模式導(dǎo)致工程商賺取工程利潤(rùn)拔腿走人和重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的情況大面積出現(xiàn)。這類(lèi)項(xiàng)目未來(lái)面臨著收縮或者調(diào)整目前支付模式的可能。
3、之于后者說(shuō)的調(diào)整目前支付模式，意思就是在有運(yùn)營(yíng)績(jī)效壓力的適合做PPP的項(xiàng)目中（比如黑臭水體治理這樣的典型的C類(lèi)項(xiàng)目），運(yùn)營(yíng)費(fèi)客觀(guān)上就是和可用性付費(fèi)相比很低（大約10%），那么就應(yīng)該做績(jī)效捆綁，并且不低于20%，才能避免史部長(zhǎng)后續(xù)所講的工程類(lèi)公司賺取工程利潤(rùn)拔腿就跑的問(wèn)題的反復(fù)出現(xiàn)。（筆者由此要為一個(gè)月以前一次小型封閉會(huì)議上北控水務(wù)周敏總發(fā)言中對(duì)此問(wèn)題前瞻性的認(rèn)識(shí)點(diǎn)贊）
4、之于前者所說(shuō)的收縮，史部長(zhǎng)并未有論述可以做依據(jù)，但是從要避免第2條問(wèn)題的出現(xiàn)，就需要重新認(rèn)識(shí)PPP的根本目標(biāo)是什么，既然肯定不是為了融資，那么更直觀(guān)明確的適合PPP的選擇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)效率的提高，那么項(xiàng)目本身要在長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)上存在績(jī)效壓力。別的行業(yè)我們不方便置評(píng)，但是一些簡(jiǎn)單的園林綠化景觀(guān)廣場(chǎng)等類(lèi)項(xiàng)目，工程施工完成后轉(zhuǎn)回給地方政府自己的綠化隊(duì)維護(hù)的不在少數(shù)，轉(zhuǎn)包給小公司繼續(xù)養(yǎng)護(hù)的也不在少數(shù)，可見(jiàn)這類(lèi)項(xiàng)目先天就不具備什么運(yùn)營(yíng)績(jī)效壓力，那么怎么去修改它的支付模式，都很難改變它并不適合PPP發(fā)揮績(jī)效提升的核心優(yōu)勢(shì)的作用，那么再加上為了項(xiàng)目落地屈就出資方要求的對(duì)融資和建設(shè)成本提高的寬容，怎么能說(shuō)這種項(xiàng)目地方政府推行不是首先為了融資呢？筆者在此所說(shuō)的收縮，就是將PPP在C類(lèi)項(xiàng)目的運(yùn)用上主要用于長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效有壓力的項(xiàng)目類(lèi)型上來(lái)，那就需要物有所值評(píng)價(jià)上對(duì)此有所針對(duì)性的考慮和取舍上吧。
5、PPP2.0的這三年，大量工程公司的參與，沖擊了環(huán)保行業(yè)的格局，我們希望看到的是經(jīng)驗(yàn)豐富運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)該依靠他們的核心能力繼續(xù)先進(jìn)行業(yè)的發(fā)展，而不是重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的舊疾再次發(fā)作。筆者之前的演講就是為了從大數(shù)據(jù)上揭示這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，而部長(zhǎng)的講話(huà)也再次明確了運(yùn)營(yíng)的重要性。工程公司應(yīng)該有適合他發(fā)揮的位置，但是運(yùn)營(yíng)應(yīng)該是PPP永遠(yuǎn)且單一的核心。
相關(guān)閱讀→ 薛濤演講實(shí)錄： PPP萬(wàn)余大數(shù)據(jù)揭秘PFI影響下水務(wù)市場(chǎng)大變局
6、大雜燴的拼盤(pán)不可取；PPP不可泛化；財(cái)評(píng)要規(guī)范，政府性基金不能濫用，10%紅線(xiàn)要遵守，地方財(cái)政收入預(yù)期增長(zhǎng)不可盲目估高，這些筆者就不再詳細(xì)敘述了。真心祝愿PPP能夠及時(shí)糾偏，行穩(wěn)致遠(yuǎn)！
附：部長(zhǎng)講話(huà)原文
史耀斌：在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上的講話(huà)
來(lái)源：財(cái)政部
同志們，剛才的會(huì)開(kāi)得很好，大家對(duì)當(dāng)前PPP發(fā)展不規(guī)范問(wèn)題，分析得很到位，討論得很深入，對(duì)下一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展提出了很多好的意見(jiàn)和建議。下面，我結(jié)合大家的討論，再講四點(diǎn)意見(jiàn)。
*，要統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。針對(duì)地方政府債務(wù)管理、PPP規(guī)范發(fā)展問(wèn)題，財(cái)政部在近幾年提出了一系列政策要求，全國(guó)金融工作會(huì)議、*常務(wù)會(huì)議近期也作出了專(zhuān)門(mén)部署。做好下一步PPP工作，關(guān)鍵是要深刻領(lǐng)會(huì)黨*、*有關(guān)會(huì)議精神，把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到*的決策部署上來(lái)，統(tǒng)一到財(cái)政部的工作要求上來(lái)。具體要做到“三個(gè)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)”：
一是統(tǒng)一對(duì)防控風(fēng)險(xiǎn)重要性的認(rèn)識(shí)。防范化解風(fēng)險(xiǎn)，是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的根本保障。在這次全國(guó)金融工作會(huì)議上，習(xí)總書(shū)記和李克強(qiáng)*多次強(qiáng)調(diào)了防控風(fēng)險(xiǎn)的重要性、緊迫性，也都點(diǎn)到了地方政府債務(wù)問(wèn)題。目前，一些地方政府通過(guò)PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，變相舉借債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快，債務(wù)率甚至超過(guò)了警戒線(xiàn)，形成潛在的風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)點(diǎn)。為此，我們要按照*有關(guān)要求，把防風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置上，防控地方政府債務(wù)過(guò)快上升，堅(jiān)守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)。
二是統(tǒng)一對(duì)PPP發(fā)展形勢(shì)的認(rèn)識(shí)。要看到PPP發(fā)展總體形勢(shì)是好的。近年來(lái)，在黨*、*的高度重視下，在各地區(qū)、各部門(mén)尤其是各級(jí)財(cái)政部門(mén)的大力推進(jìn)下，PPP工作取得*進(jìn)展，不僅市場(chǎng)環(huán)境逐步優(yōu)化，項(xiàng)目落地不斷加快，為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民~揮了積極作用，而且也促進(jìn)了政府工作和政府治理結(jié)構(gòu)的改革。可以說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)下行壓力依然存在的背景下，取得這樣的成績(jī)實(shí)屬不易，應(yīng)當(dāng)倍加珍惜。
三是統(tǒng)一對(duì)PPP發(fā)展方向的認(rèn)識(shí)。在當(dāng)前嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形勢(shì)下，部分地方政府和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)PPP發(fā)展前景表示擔(dān)憂(yōu)，認(rèn)為政府付費(fèi)類(lèi)PPP與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一樣，都屬于被政策限制的范圍。事實(shí)上，*始終將PPP定位為一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的改革，當(dāng)前提出的一些政策要求，是對(duì)短期內(nèi)一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和違規(guī)行為的修正，有利于PPP事業(yè)的長(zhǎng)期、健康、可持續(xù)發(fā)展。為此，我們要抓住當(dāng)前的發(fā)展機(jī)遇，繼續(xù)堅(jiān)定不移地推進(jìn)PPP工作，進(jìn)一步取得更大成績(jī)，發(fā)揮更大的效益。
第二，要堅(jiān)持規(guī)范發(fā)展。我們推廣PPP模式的初心，是要推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引入市場(chǎng)的機(jī)制和資源，提升管理能力，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，而不是單純地解決融資問(wèn)題。去年底，我在昆明的全國(guó)會(huì)上就講過(guò)，當(dāng)前PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了變相融資等不規(guī)范現(xiàn)象，需要引起高度重視。結(jié)合大家剛剛介紹的新情況、新問(wèn)題，我認(rèn)為PPP發(fā)展不規(guī)范可以歸納為“四個(gè)問(wèn)題”：
一是支出責(zé)任“固化”問(wèn)題。一些地方政府為了吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項(xiàng)目，通過(guò)BT、政府回購(gòu)、說(shuō)明固定投資報(bào)酬等明股實(shí)債方式，實(shí)施PPP項(xiàng)目。一些政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目，通過(guò)“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。
二是支出上限“虛化”問(wèn)題。對(duì)于PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不得超過(guò)預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地方政府認(rèn)識(shí)不到位，把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，還有些地方政府能力不匹配，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)力和支出責(zé)任測(cè)算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財(cái)政承受能力論證流于形式，失去了“~閥”功效，很可能加劇財(cái)政中長(zhǎng)期支出壓力。
三是運(yùn)營(yíng)內(nèi)容“淡化”問(wèn)題。PPP項(xiàng)目要以運(yùn)營(yíng)為核心，發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)供給效率。但從實(shí)際情況看，當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目的多為施工企業(yè)，既不愿意承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也不具備運(yùn)營(yíng)能力，主要通過(guò)施工獲取利潤(rùn)。同時(shí)，一些地方政府也更看重“上項(xiàng)目”的短期目標(biāo)。兩方“一拍即合”，導(dǎo)致部分項(xiàng)目“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的傾向仍然嚴(yán)重。
四是適用范圍“泛化”問(wèn)題。一些地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項(xiàng)目拿來(lái)包裝成PPP，借助有關(guān)部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的“綠色通道”，實(shí)現(xiàn)快速審批和融資，會(huì)繞過(guò)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管，影響宏觀(guān)調(diào)控效果。
造成上述問(wèn)題的原因，既有相關(guān)各方觀(guān)念轉(zhuǎn)變不到位的主觀(guān)因素，又有地方政府融資路徑依賴(lài)的客觀(guān)因素?！扒竽局L(zhǎng)者，必固其根本”。規(guī)范發(fā)展是推進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)的基礎(chǔ)。只有做真正的、規(guī)范的PPP，才能為PPP發(fā)展注入持久的動(dòng)力和活力。所以，我們不能只求速度、不求質(zhì)量，否則可能會(huì)“欲速則不達(dá)”。為此，我們要按照風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、物有所值、績(jī)效導(dǎo)向的原則，在項(xiàng)目入庫(kù)、前期論證、政府采購(gòu)、預(yù)算管理、績(jī)效監(jiān)管、信息公開(kāi)等方面，不折不扣地執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持做規(guī)范的PPP項(xiàng)目。
第三，要抓好重要工作。進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展，不能“眉毛胡子一把抓”，必須要突出重要、抓住關(guān)鍵。下一步，各級(jí)財(cái)政部門(mén)在堅(jiān)持規(guī)范發(fā)展的過(guò)程中，要重要把握好PPP工作的“四條線(xiàn)”：
一是要嚴(yán)控“紅線(xiàn)”。要強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%“紅線(xiàn)”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開(kāi)。所有項(xiàng)目都必須在PPP綜合信息平臺(tái)中，及時(shí)公開(kāi)財(cái)政承受能力論證報(bào)告及有關(guān)數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開(kāi)的，要從項(xiàng)目庫(kù)中清退。各地要建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，*財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)接近或超出10%紅線(xiàn)的地區(qū)，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。
二是要守住“底線(xiàn)”。要落實(shí)財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文要求，嚴(yán)禁各類(lèi)借PPP變相舉債的行為。要審慎開(kāi)展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。對(duì)于不包含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)績(jī)效考核機(jī)制、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政資金。
三是要搭好“天線(xiàn)”。要多方面 了解掌握本地區(qū)PPP項(xiàng)目總體情況，對(duì)于項(xiàng)目總量、財(cái)政支出責(zé)任總額及占比、規(guī)范實(shí)施情況等，做到“心中有數(shù)”。這里的項(xiàng)目不僅包括入庫(kù)項(xiàng)目，也要包括未入庫(kù)的項(xiàng)目，真正做到全口徑統(tǒng)計(jì)。
四是要明確“界線(xiàn)”。對(duì)于不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項(xiàng)目，以及僅涉及建設(shè)、無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的純工程項(xiàng)目，要準(zhǔn)確界定，從識(shí)別、論證、入庫(kù)等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，不能繼續(xù)任由其打著PPP的旗號(hào)“混淆視聽(tīng)”。
第四，要壓實(shí)管理責(zé)任。有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失責(zé)必追究。為了切實(shí)推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展，必須要壓實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化問(wèn)責(zé)。
一是要明確地方政府主體責(zé)任。要按照黨*、*決策部署，強(qiáng)化地方政府債務(wù)規(guī)模限額管理，查處違規(guī)擔(dān)保行為，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等的規(guī)范化管理，制止變相舉債。對(duì)于借PPP變相舉債的項(xiàng)目，地方政府要承擔(dān)主體責(zé)任。
二是要強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)管理責(zé)任。PPP是黨*、*交給財(cái)政部門(mén)的一項(xiàng)重要改革任務(wù)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，認(rèn)真履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購(gòu)管理、預(yù)算資金管理、政府債務(wù)管理等部門(mén)職責(zé)，明確PPP不規(guī)范操作的負(fù)面清單，逐級(jí)細(xì)化責(zé)任范圍和責(zé)任主體。另外，我們也將建立常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系，確保PPP規(guī)范實(shí)施。
較 后，我再?gòu)?qiáng)調(diào)一下，部?jī)?nèi)有關(guān)司局也要認(rèn)真貫徹落實(shí)*有關(guān)要求，根據(jù)今天地方財(cái)政的發(fā)言，認(rèn)真思考，加強(qiáng)協(xié)同配合，在各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，細(xì)化完善政策制度，做好規(guī)范引導(dǎo)工作。會(huì)后，請(qǐng)金融司牽頭梳理會(huì)上提出的問(wèn)題和建議，盡快上報(bào)，并抓緊印發(fā)進(jìn)一步規(guī)范PPP發(fā)展的通知，以制度建設(shè)促規(guī)范發(fā)展。另外，請(qǐng)大家把會(huì)議精神帶回去，向廳黨組和分管省領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告。
同志們！進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作，是落實(shí)*關(guān)于防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)一系列決策部署的重要內(nèi)容。大家要把規(guī)范發(fā)展作為今后一段時(shí)期PPP工作的基本要求，將PPP改革不斷引向深入。我相信，通過(guò)大家的努力，PPP工作一定能在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)之上，更好地完善，更好地發(fā)展，以更加優(yōu)異的成績(jī)迎接黨的十九大召開(kāi)！
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